Mer de Chine méridionale : le rapport américain du 12 janvier 2022

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Introduction

Les vastes revendications de la Chine en Mer de Chine méridionale sont incompatibles avec le droit international, tel que reflété par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM). Telles sont les conclusions du Limits in the Seas No. 150, publié à la mi-janvier 2022 par le département d’Etat américain.

Le rapport a été accueilli avec une certaine ferveur du côté des Etats riverains, et avec froideur par les autorités chinoises, le ministre des affaires étrangères Wang Wenbin ayant déclaré:

“the media note and study of the US side misrepresent international law to mislead the public, confuse right with wrong and upset the regional situation […]”

La Chine cherche en effet, depuis plusieurs années, à s’approprier un contrôle quasi-intégral de cette mer semi-fermée. La fameuse ligne en neuf tirets, qui serait le fondement de droits historiques immémoriaux, sert à justifier cet unilatéralisme à peine dissimulé.

Ligne en neuf tirets (2009)

Réapparue en 2009 afin de protester contre l’établissement d’une zone économique exclusive (ZEE) par le Vietnam, cette antique carte avait déjà fait l’objet d’un examen par le département d’Etat américain en 2014. Le rapport Limits in the Seas No. 143 retenait alors comme seule explication plausible l’indication par la Chine des îles et zones qu’elle revendique. L’hypothèse de droits historiques avait été écartée, principalement en raison du fait que ceux-ci ont été éteints par la CNUDM.

La sentence arbitrale rendue en 2016 dans l’affaire ayant opposé l’Indonésie et la Chine aurait du sonner le glas des prétentions chinoises. Le tribunal arrivait en effet aux mêmes conclusions s’agissant des droits historiques. Cependant, deux autres éléments d’importance étaient affirmés dans la sentence. D’une part, aucune formation insulaire des Spratley, ne pouvait prétendre générer de zone maritime étendue, pas plus que le récif de Scarborough ou le guyot de Reed Bank. D’autre part, les activités de pêche intensive et de poldérisation massive conduites par la Chine avaient gravement porté atteinte au milieu marin.

L’arbitrage a sans surprise été rejeté par les autorités chinoises qui ont prétendu que, le différend portant au principal sur l’attribution d’une souveraineté aux diverses formations insulaires, un tribunal établi en vertu de l’annexe VII de la CNUDM était incompétent. Malgré tout, la sentence ayant à peine été rendue, la Chine offrait une articulation juridique à ses revendications maritimes.

En bref, la Chine estime l’ensemble des formations insulaires sur lesquelles elle revendique la souveraineté (Nanhai Zhudao) consiste en quatre groupes distincts (voir carte ci-dessous : Xisha Qundao, Dongsha Qundao, Zhongsha Qundao, et Nansha Qundao), chacun devant être vu comme formant une unité incluant îlots, récifs, bancs, cayes, guyots, sans oublier les eaux alentour. Leur configuration géographique justifierait de tracer des lignes de base droite entourant îles, eaux, et éléments submergés pour chacun d’eux. Bien qu’elle ne l’ait fait officiellement que pour Xisha Qundao, elle a indiqué que cette méthode devrait s’appliquer également aux trois autres groupes de formations insulaires. Ainsi, la quasi-totalité de l’espace indiqué par la ligne en neuf tirets est couverte. Les droits historiques clamés par la Chine lui offriraient dès lors la possibilité d’établir des zones maritimes fondées sur Nanhai Zhudao, étant entendu que la majeure partie de la Mer de Chine méridionale relèverait du régime juridique des eaux internes chinoises. Malgré cela, la Chine revendique également une mer territoriale et une zone contigüe, ainsi qu’une ZEE et un plateau continental.

Lignes de base droite et mers territoriales revendiquées par la Chine

Comme le soulignait Albert Del Rosario, ancien secrétaire du Ministère des affaires étrangères des Philippines, il est possible d’établir une certaine continuité entre la sentence arbitrale de 2016 et ce nouveau rapport. Sur le fond, il s’agit en effet d’opposer les dispositions de la CNUDM à l’unilatéralisme chinois (I). Néanmoins, si le rapport a une quelconque portée, il servira les intérêts stratégiques nationaux, plutôt qu’environnementaux (II).

I. Une opposition continue à l’unilatéralisme chinois

La sentence arbitrale de 2016 et le rapport américain de 2022 se rejoignent parce qu’ils sont fondés sur une application stricte de la CNUDM, opposée aux revendications chinoises. Toutefois, leur portée diffère. La sentence arbitrale, qui ne s’était prononcée que sur les revendications chinoises (A) est dépassée par le rapport, qui examine à la fois revendications et arguments juridiques (B).

A. Le caractère infondé des revendications chinoises

Au sujet des prétentions chinoises en Mer de Chine méridionale, les deux rapports américains et la sentence arbitrale sont formels. D’abord, les droits historiques chinois ont été éteints. Ensuite, la large majorité des formations insulaires revendiquées par la Chine sont des rochers. Partant, la proclamation de zone maritimes si éloignées des côtes semble être une entreprise vouée à l’échec.

Depuis 2016, les autorités chinoises jouent un jeu de dupes. La souveraineté étant disputée sur la plupart des formations insulaires, elles arguent qu’un tribunal statuant en interprétation et en application de la CNUDM n’est pas compétent pour trancher un différend concernant leurs activités en Mer de Chine. Or, comme le rappelait déjà le rapport Limits in the Seas No. 143, il ne s’agit pas d’examiner à qui revient la souveraineté :

“This study makes no attempt to examine the merits of claims by China or other States to land features in the South China Sea. The United States has repeatedly reaffirmed that it takes no position as to which country has sovereignty over the land features of the South China Sea […]”

Il s’agit plutôt d’examiner la pertinence des droits historiques aux fins de revendication des zones maritimes et des ressources s’y trouvant. Dès lors, la question entre pleinement dans le champ de la CNUDM. Les rapports américains soulignent deux choses à cet effet. D’une part, si l’on peut considérer que la Chine a donné une notoriété suffisante à ses revendications en 2016, l’absence de précision au sujet de la nature des droits revendiqués, leur base, ou encore leur étendue, implique que celles-ci sont incompatibles avec le droit international :

“Although these statements have put the international community on notice that the PRC claims some type of “historic rights” in the South China Sea, the PRC has not provided any additional information about the substantive content of this claim. […] The PRC has stated that its historic rights are “protected by international law,” but it has not provided a legal justification for such a claim.”

D’autre part, la ligne en neuf tirets intègre des éléments si éloignés des terres sous juridiction chinoise qu’ils relèveraient probablement du régime juridique de la ZEE, du plateau continental ou même de la haute mer. Or, à l’exception des baies (art. 10) et du contexte spécifique de la délimitation des mers territoriales entre Etats adjacents ou se faisant face (art.15), la CNUDM ne reconnaît pas les droits historiques comme une base juridique pour les revendications maritimes :

“The South China Sea is a large semi-enclosed sea in which numerous coastal States have entitlements to EEZ and continental shelf, consistent with the LOS Convention; the law of the sea does not permit those entitlements to be overridden by another State’s maritime claims that are based on “history.” To the contrary, a major purpose and accomplishment of the Convention is to bring clarity and uniformity to the maritime zones to which coastal States are entitled.”

A dire vrai, entre le premier rapport de 2014, la sentence arbitrale de 2016, et le rapport de 2022, la position adoptée quant à la pertinence des droits historiques est la même. A l’inverse, s’agissant du régime juridique des formations insulaires sur lesquelles la RCP revendique la souveraineté, le tribunal arbitral était limité à l’examen des îles Spratley (Nansha Qundao). Le rapport Limits in the Seas No. 150, n’étant pas lié par les exigences du procès international, examine quant à lui la totalité de Nanhai Zhudao.

Il en ressort que la revendication chinoise porte sur près de deux cents formations insulaires, dont la plupart sont submergées. Or, le statut juridique des éléments submergés dépend de la zone où ils se trouvent. Ca n’est que dans l’hypothèse où ils sont situés dans la mer territoriale d’un Etat que celui-ci peut revendiquer un titre un haut-fond découvrant. A noter qu’une fois encore, cette question dépend du droit de la mer, et non de l’attribution de la souveraineté :

“the acquisition of “sovereignty” over features that are part of the seabed derives from the law of the sea and not from the rules for the acquisition of sovereignty over land territory. The status of submerged features in the South China Sea, such as those claimed by the PRC within its “island groups,” depends upon the maritime zone in which they are situated (e.g., territorial sea, continental shelf) […] Submerged features and low-tide elevations that lie beyond the territorial sea limit, however, cannot be subject to the sovereignty of the coastal State. Moreover, such features, regardless of their location, do not generate any maritime zones of their own.”

Concernant les éléments émergés à marée haute, le tribunal arbitral concluait qu’aucune des formations qu’il a examinées n’était susceptible de générer de zone maritime étendue. Toutes les formations insulaires examinées relèvent en effet du statut de rocher, tel que défini à l’article 121 de la CNUDM, c’est à dire des éléments émergés à marée haute, mais impropres à la vie humaine. Le rapport Limits in the Seas No. 150 la rejoindra sur cette position. Il la dépassera en écartant l’argument selon lequel il est possible de tracer des lignes de base droite entre ces diverses formations insulaires, submergées ou non.

B. Le rejet de l’argumentation chinoise

Entre la sentence arbitrale de 2016 et le rapport de 2022, laChine a produit une argumentation juridique à ses revendications maritimes. Dans son analyse de la sentence arbitrale, la Chinese Society for International Law explique ainsi que le tribunal a commis plusieurs erreurs d’appréciation, notamment en ne traitant pas Nansha Qundao et Zhongsha Qundao comme des entités indivisibles :

“In this Arbitration, the Tribunal treated the component features of China’s Nansha Qundao and Zhongsha Qundao separately, denying China the benefit that would come from treating an archipelago as a unit in respect of territorial sovereignty, maritime entitlement and maritime delimitation. […] . And it paid no regard to the fact that the interconnecting waters within the archipelago are under China’s sovereignty over Nansha Qundao. Moreover, the Tribunal erred in finding that all the islands of Nansha Qundao were “rocks” having no exclusive economic zone or continental shelf, and some features were low-tide elevations with no maritime entitlements, and in denying, in effect, China maritime entitlements based upon Nansha Qundao as a unit.”

Adoptant cette position, la Chine s’approprie les droits revenant en principe aux Etats archipels. Cependant, la CNUDM définit cette notion à l’article 46 comme étant “un Etat constitué entièrement par un ou plusieurs archipels et éventuellement d’autres îles”, étant entendu qu’un archipel, selon le même article , est “un ensemble d’îles, y compris des parties d’îles, les eaux attenantes et les autres éléments naturels qui ont les uns avec les autres des rapports si étroits qu’ils forment intrinsèquement un tout géographique, économique et politique, ou qui sont historiquement considérés comme tels.” Une des prérogatives majeures prévues par la CNUDM au sujet des Etats archipels est le tracé de lignes de base archipélagiques droites. L’article 47 précise :

“Un Etat archipel peut tracer des lignes de base archipélagiques droites reliant les points extrêmes des îles les plus éloignées et des récifs découvrants de l’archipel, à condition que le tracé de ces lignes de base englobe les îles principales et définisse une zone où le rapport de la superficie des eaux à celle des terres, atolls inclus, soit compris entre 1 à 1 et 9 à 1.”

Disposant d’une masse continentale, la Chine ne peut prétendre que sa situation relève du régime juridique des Etats archipels. C’est pourquoi elle argue que le statut spécifique d’archipel bordant un Etat continental n’est pas réglé par la CNUDM, mais par la coutume. Dans sa communication en date du 16 Août 2021, elle déclarait :

“The regime of continental States’ outlying archipelagos is not regulated by UNCLOS, and the rules of general international law should continue to apply in this field. There is sufficient international practice serving as a basis of this regime.”

Cette configuration territoriale spécifique couplée à l’absence de disposition précise à ce sujet dans la CNUDM l’autoriserait alors, en vertu du droit international général, à tracer des lignes de base droite entourant les quatre groupes de formations insulaires et revendiquer les zones maritimes y afférant. Comme il était mentionné précédemment, la loi chinoise de 1992 relative à la mer territoriale et à la zone contigüe démontre que la Chine a utilisé la méthode des lignes de base droite :

“The PRC’s baseline of the territorial sea is designated with the method of straight baselines, formed by joining the various base points with straight lines.”

Comme le démontre le rapport Limits in the Seas No. 150, plusieurs éléments contredisent l’argumentation chinoise. D’ores et déjà, il convient de rappeler que la plupart des éléments insulaires revendiqués par la Chine sont non seulement immergés à marée haute, mais aussi situés hors de la mer territoriale légitime. Ils ne se prêtent pas plus à une revendication de souveraineté qu’à l’établissement de point de base.

Nonobstant cet aspect développé dans la partie précédente, l’argument selon lequel la Chine pourrait bénéficier d’un statut non réglementé par la CNUDM est invraisemblable. En effet, cette pratique qu’elle invoque ne fait pas preuve d’une acceptation générale et reconnue par les Etats, puisque dans le cas spécifique d’archipel bordant une masse continentale, la plupart se réfère aux dispositions de la CNUDM :

“The PRC has not demonstrated that any such rules exist. Although the PRC argues that “[t]here is sufficient international practice serving as a basis of this regime,” the overwhelming weight of evidence does not support this position […] the “international practice” and attitude of States with respect to baselines and outlying archipelagos […] show that most States rely expressly on the provisions of the Convention (i.e, not separate rules of customary international law) […]”

Le rapport en rajoute encore en précisant que, dans la situation d’archipel bordant les Etats continentaux, la pratique générale consiste à tracer des lignes de base classique (art. 5) et non des lignes de base droite (art. 7). De façon presque sardonique, il est également précisé que dans les rares cas où cela s’est produit, les lignes de base n’ont pas servi à enfermer un groupe entier de formations insulaires en les considérant comme une unité. Par ailleurs, quand cela est arrivé, des Etats ont toujours protesté.

La conformité aux exigences de la CNUDM fait également défaut. Il s’avère qu’en adoptant les lignes de base droite revendiquées par la Chine, le rapport de superficie des eaux à celle des terres mentionné à l’article 47 serait dépassé pour chacun des quatre groupes de formation insulaire, à l’exception de Dongsha Qundao. S’agissant de Nansha Qundao par exemple, les formations insulaires sont séparées par une distance considérable. Le ratio mer terre est ainsi de 951 pour 1. Il est de 37 pour 1 concernant Xisha Qundao, et 1282 pour 1 pour Zhongsha Qundao, au lieu de 9 pour 1.

Il convient également de noter que Dongsha Qundao n’est constitué que d’un unique élément émergé à marée haute, ce qui rend impossible le tracé de lignes de base droite entourant plusieurs formations insulaires. Il en va de même pour Zhongsha Qundao, dont le récif de Scarborough est le seul élément découvert en permanence. Enfin, le rapport met en avant que le tracé généralement rectiligne des côtes des formations insulaires présentes au sein de Xisha Qundao et Nansha Qundao oriente vers le tracé de lignes de base conformes à l’article 5 plutôt qu’à l’article 7. Ainsi, le tracé de lignes de base droite pour les quatre groupes de formations insulaires est manifestement inapproprié, ce qui implique que les zones maritimes revendiquées n’ont pas de fondement.

Pour résumer, il n’existe pas de statut spécifique reconnu par le droit international aux archipels bordant un Etat. Ce faisant, en l’absence des caractéristiques propres à la définition d’un Etat archipel, le tracé de lignes de base droite englobant les formations insulaires et les eaux interconnectées entre elles sur de vastes espaces maritimes est illicite. Quand bien même il ne le serait pas, les lignes de base droite revendiquées par la Chine ne répondent pas aux exigences formelles de la CNUDM.

En somme, le rapport Limits in the Seas No. 150 affirme sans équivoque que la stratégie d’expansion maritime chinoise ne dispose d’aucun fondement juridique. Toutefois, alors que le tribunal arbitral avait ouvert la voie vers la protection de l’environnement face aux activités perpétuées par la Chine, la portée de ce nouveau rapport devrait être d’ordre principalement stratégique.

II. La portée exclusivement stratégique du rapport américain

Les violations de la CNUDM dont atteste le rapport Limits in the Seas No. 150 sont celles de dispositions coutumières. Les Etats-Unis, n’étant pas partie à la Convention, n’ont sans doute pas voulu se risquer à souligner la violation de dispositions d’un instrument auquel ils n’ont pas adhéré, si celles-ci ne relèvent pas de la coutume. De l’ensemble des obligations prévues à la Partie XII de la Convention, relative à la préservation de l’environnement marin, seule l’obligation générale de protection est considérée de manière certaine comme coutumière. Aussi, si le rapport Limits in the Seas No. 150 pourrait servir de fondement à une activité diplomatique renforcée entre les Etats voisins de la Chine en Mer de Chine méridionale (A), les multiples atteintes à l’environnement marin résultant de la surpêche et de la poldérisation sont écartées du rapport (B).

A. Un moyen d’unifier les Etats riverains contre la Chine

Les réactions au rapport Limits in the Seas No. 150 ont été, sans surprise, très favorables du côté des Etats asiatiques. La Chine usurpe en effet la quasi-totalité des espaces maritimes de la Mer de Chine méridionale, et y exerce sa prétendue souveraineté sans retenue. Le rapport révèle ainsi que dans les eaux intérieures et la mer territoriale fondées sur Nanhai Zhudao, le passage des navires est soumis à autorisation :

“The PRC’s 1992 Law also contains unlawful restrictions on the right of innocent passage within the territorial sea. Specifically, it contains a requirement that foreign military ships obtain permission from the PRC prior to entering its territorial sea. In addition, in 2021, the PRC revised its Maritime Traffic Safety Law in a manner that unlawfully restricts the right of innocent passage.”

Pareillement, la Chine prétend détenir jusque dans sa ZEE des compétences en matière douanière, fiscale, sanitaire, sécuritaire, et d’immigration. Cette prétention excède les dispositions de la CNUDM. La version anglaise de l’article 60.2 énonce :

“The coastal State shall have exclusive jurisdiction over such artificial islands/ installations and structures, including jurisdiction with regard to customs, fiscal, health, safety and immigration laws and regulations.”

De son côté la loi chinoise affirme :

“The People’s Republic of China shall have exclusive jurisdiction over the artificial islands, installations and structures in the exclusive economic zone and the continental shelf, including jurisdiction with regard to customs, fiscal, health, security and immigration laws and regulations.”

Bien que minime à première vue, la distinction entre les deux termes est particulièrement forte dans ce contexte. Safety et security se traduisent tous deux en français par “sécurité”. Néanmoins, le terme safety désigne la notion abstraite d’être hors d’atteinte du danger tandis que security se rapporte spécifiquement aux efforts et mesures mis en place afin de protéger contre une menace intentionnelle. L’emploi du terme security dans la loi chinoise signifie donc que l’Etat a la possibilité d’exercer ses prérogatives de puissance publique en matière sécuritaire. Or, étant donné que le fondement des droits de l’Etat côtier dans la ZEE n’est pas la souveraineté, l’extension par la Chine de ses prérogatives souveraines jusqu’à deux cent miles marins de ses côtes est incompatible avec les dispositions de la CNUDM.

De la même manière, le rapport souligne que la Chine outrepasse les dispositions de la CNUDM en soumettant à autorisation certaines activités dans sa ZEE et sur son plateau continental. La Surveying and Mapping Law of the People’s Republic of China de 2002 prévoit ainsi que tout arpentage ou cartographie dans les zones sous juridiction chinoise soient soumis à l’approbation des autorités de la Chine :

“Foreign organizations or individuals that wish to conduct surveying and mapping in the territorial […] waters of the People’s Republic of China, as well as other sea areas under its jurisdiction shall be subject to approval by the competent department in charge of surveying, mapping and geo-information […] and they shall observe the provisions of relevant laws and administrative regulations of the People’s Republic of China.”

Il en va de même pour la pose de câbles sous-marins. La loi relative à la ZEE et au plateau continental stipule :

“The laying of submarine cables and pipelines must be authorized by the competent authorities of the People’s Republic of China.”

Il ressort du rapport que ces dépassements de la CNUDM convergent tous vers une acception de ses dispositions en faveur des intérêts sécuritaires de l’Etat côtier. Par exemple, la CNUDM prévoit bien la juridiction de l’Etat côtier dans sa ZEE et sur son plateau continental s’agissant de la recherche scientifique marine. Néanmoins, cette autorité ne s’étend pas à tous les types d’arpentage. Les levés militaires et hydrographiques ne sont ainsi pas couvertes par l’autorité de l’Etat côtier :

“Although the Convention provides for coastal State jurisdiction in the EEZ and continental shelf over “marine scientific research”, this authority does not extend to all surveying and mapping activities, such as military surveys and hydrographic surveys.”

Pareillement, soumettre la pose de câbles sous-marins à autorisation préalable est une conception extensive du droit qu’a l’Etat côtier de suspendre cette activité :

“The PRC’s requirement of prior authorization for the laying of submarine cables in its EEZ and on its continental shelf exceeds its authority over those activities as set forth in the Convention.”

Logiquement, la Chine étend donc donc son autorité souveraine dans les espaces qu’elle considère comme relevant de sa souveraineté. Les premiers Etats concernés par ces restrictions sont bien sûr les riverains de la Mer de Chine méridionale. Au vu de l’étendue de Nanhai Zhudao, la situation revient au final à ce que la Chine exerce son autorité souveraine sur la quasi-totalité de cette mer semi-fermée. Or, les revendications sont excessives, non seulement d’un point de vue spatial, mais elles le sont aussi du point de vue de l’exercice de l’autorité publique chinoise.

Il se pourrait néanmoins que le rapport contribue à faire évoluer les choses. En effet, sa portée stratégique est susceptible de dépasser celle de la sentence arbitrale. Alors que la Chine n’avait émis que des revendications sans aucune argumentation juridique à l’appui en 2016, le tribunal arbitral n’avait pu que constater le manque de fondement desdites revendications. Or, le rapport limits in the Seas No. 150 établit non seulement la friabilité des prétentions chinoises, mais il écarte aussi l’argumentation juridique.

En concluant à un manquement des autorités chinoises au respect des obligations issues de la CNUDM, le rapport renforce le multilatéralisme, en même temps qu’il isole la Chine. Partant, il est donc susceptible d’établir des liens entre ses pays voisins. A ce titre, en décembre 2021, le secrétaire du Département des affaires étrangères des Philippines Teodoro Locsin Jr. soulignait l’urgence de parvenir à un accord entre l’Association des Nations de l’Asie du Sud-est (ASEAN) et la Chine au sujet du Code de conduite en mer de Chine. Cet instrument n’aurait pas vocation à déterminer à qui revient telle ou telle zone maritime, mais plutôt à mettre en place des mécanismes visant à apaiser les tensions, comme le respect des droits de pêche traditionnels. Cependant, comme le soulignait Teodoro Locsin Jr, les négociations n’ont jusqu’ici abouti à rien.

Aussi, l’activité diplomatique entre Etats de l’ASEAN s’est développée en parallèle du Code de conduite. Au cours des derniers jours de l’année 2021, le chef de l’agence de sécurité maritime indonésienne a convié ses homologues de Malaisie, Philippines, Vietnam, Brunei et Singapour à se rencontrer en février 2022 afin de discuter d’une possible réponse conjointe aux activités chinoises. En octobre 2021, les agences maritimes de ces six Etats s’étaient déjà rencontrées, et avaient alors témoigné d’une forte volonté de coopérer.

Nul ne doute qu’une telle alliance serait vue d’un œil favorable par les Etats-Unis, qui envoient depuis des années des navires militaires naviguer dans les zones revendiquées par la Chine. Chaque incident fait d’ailleurs l’objet d’une protestation du département d’Etat américain. Du reste, les Etats-Unis mènent une intense activité diplomatique avec les Etats de l’ASEAN. Fin août 2021, la vice-présidente Kamala Harris s’est rendue à Singapour et au Vietnam, tandis que le secrétaire d’Etat Antony Blinken s’est déplacé en Indonésie, en Malaisie et en Thaïlande mi-décembre. Dans chaque cas, les problèmes relatifs à la mer de Chine méridionale ont été abordés. Il en ressort que les Etats-Unis sont particulièrement attentifs à l’évolution des événements.

D’un autre côté, il est également fort probable que la Chine continue de mettre en pratique sa stratégie du fait accompli, ce à quoi les Etats voisins ne pourrait guère répliquer plus qu’avant la publication du rapport. Le petit différend qui a opposé la Chine et l’Indonésie fin 2021 au sujet de la prospection pétrolière près des îles Natuna – situées dans la ZEE indonésienne et hors de la ligne en neuf tirets – semble en effet démontrer que la Chine continue de privilégier la puissance au droit.

Cependant, les prétentions de la Chine en Mer de Chine méridionale n’ont pas que des conséquences politiques. Ainsi, s’agissant de la prospection pétrolière, la Chambre spéciale du Tribunal international du droit de la mer (TIDM) s’était déclarée dans son ordonnance en indication de mesures conservatoires relative à la délimitation de la frontière maritime entre Côte d’Ivoire et Ghana “particulièrement préoccupée par le risque que des dommages graves soient causés au milieu marin” (Délimitation de la frontière maritime dans l’océan Atlantique (Ghana/Côte d’Ivoire), mesures conservatoires, ordonnance du 25 avril 2015, TIDM Recueil 2015, p. 146). toutefois, comme l’affirmait la sentence arbitrale relative à la Mer de Chine méridionale de 2016, ce sont surtout les activités de pêche intensive et de poldérisation menées par la Chine qui entrainent les plus importants dommages à l’environnement marin.

B. La persistance d’une situation extrêmement préjudiciable à l’environnement marin

Il est donc particulièrement regrettable, alors que le tribunal arbitral avait si bien ouvert la voie, que le rapport Limits in the Seas No. 150 ne mentionne pas l’impact extrêmement néfaste des activités chinoises sur le milieu marin. Certes, à première vue, celui-ci ne concerne que les délimitations maritimes. Néanmoins, comme il était expliqué précédemment, le rapport s’appesantit sur les pratiques illicites perpétuées par la Chine dans les zones qu’elle considère comme relevant de sa souveraineté. Sa volonté d’exercer son autorité souveraine, notamment en matière sécuritaire, ressort particulièrement du rapport. C’est par le lien avec les différentes zones maritimes que ces faits sont affirmés.

Or, l’obligation de préserver le milieu marin, telle qu’elle résulte de la Partie XII de la CNUDM, est une obligation erga omnes. Autrement dit, elle investit chaque Etat d’une obligation positive envers tous les Etats d’assurer la protection du milieu marin en général, dans les zones sous juridiction nationale comme au delà. Dans la sentence arbitrale de 2016, le tribunal relevait ainsi :

“At the outset, the Tribunal notes that the obligations in Part XII apply to all States with respect to the marine environment in all maritime areas, both inside the national jurisdiction of States and beyond it. […] Article 192 thus entails the positive obligation to take active measures to protect and preserve the marine environment, and by logical implication, entails the negative obligation not to degrade the marine environment.”

La sentence du tribunal arbitral n’a pas incité la Chine à mettre un terme à ses activités de pollution, bien au contraire.

Image satellite démontrant la poursuite de la poldérisation de l’île Woody (Asia Maritime Transparency Initiative)
Image satellite démontrant la poursuite de la poldérisation des îles Palm et Duncan (Asia Maritime Transparency Initiative)

Pourtant, aucune mention n’est faite dans le rapport américain aux multiples dommages à l’environnement qui résultent des activités chinoises en Mer de Chine méridionale. A défaut d’y mettre un terme, cela aurait pu donner une résonnance à cet aspect trop souvent négligé. S’agissant en premier lieu de la surpêche, le TIDM rappelait dans l’affaire du Thon à nageoire bleue :

“la conservation des ressources biologiques de la mer constitue un élément essentiel de la protection et de la préservation du milieu marin […]” (Thon à nageoire bleue (Nouvelle-Zélande c. Japon; Australie c. Japon), mesures conservatoires, ordonnance du 27 aout 1999, TIDM Recueil 1999, p.280)

Suivant l’approche écosystémique, la sauvegarde de la biodiversité sous marine constitue en effet un aspect incontournable de la réservation de l’environnement marin, de par les interactions qui existent, non seulement entre les espèces, mais aussi entre les espèces et le milieu marin en tant que tel. Par exemple, certaines espèces d’organismes calcifiants, auxquels appartiennent les coraux, sont à la fois constructeurs de récifs, et à la base de nombreuses chaînes alimentaires. Partant, dans la sentence arbitrale de 2016, le tribunal a estimé qu’une attention toute particulière devait être accordée aux espèces en danger, directement ou au travers d’une menace pesant sur leur habitat :

“Therefore, in addition to preventing the direct harvesting of species recognised internationally as being threatened with extinction, Article 192 extends to the prevention of harms that would affect depleted, threatened, or endangered species indirectly through the destruction of their habitat.”

Or, il ressort de la sentence arbitrale de 2016 que la politique de pêche de la Chine n’est pas en conformité avec la nécessité d’assurer une protection effective du milieu marin. Entre 1998 et 2016, ce ne sont pas moins de onze cas précis qui ont été recensés, dans lesquels des navires de pêche chinois ont été observés en possession de grande quantité de tortues de mer, coraux, requins, bénitiers,… Comme l’explique le tribunal arbitral, plusieurs de ces espèces sont répertoriées dans la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) :

“Many of the above-listed incidents involved the harvesting of coral species […] All of the sea turtles (Cheloniidae) found on board Chinese fishing vessels are listed under Appendix I to the CITES Convention as species threatened with extinction and subject to the strictest level of international controls on trade […] The Tribunal is particularly troubled by the evidence with respect to giant clams, tons of which were harvested by Chinese fishing vessels […] Giant clams (Tridacnidae) and many of the corals found in the Spratly Islands are listed in Appendix II to CITES and are unequivocally threatened […]”

Les conclusions sont donc sans appel. Le prélèvement de tortues, ainsi que la récolte de coraux et bénitiers, à l’échelle où ils sont pratiqués, ont un effet extrêmement néfaste sur l’ensemble de l’écosystème marin. Au delà de l’aspect des prises en lui-même, les méthodes de pêche chinoises posent problème. S’appuyant sur une expertise scientifique (McManus, J. W. (2017). Offshore Coral Reef Damage, Overfishing, and Paths to Peace in the South China SeaThe International Journal of Marine and Coastal Law32(2), 199-237), le tribunal arbitral explique ainsi que la récolte chinoise de bénitiers, pratiquée à l’aide d’hélices, porte directement atteinte au milieu marin :

“The Tribunal recalls in particular the very recent examinations conducted by Professor McManus, which led him to estimate that China is responsible for almost 70 square kilometres of coral reef damage from giant clam harvesting using propellers, a practice he described as more thoroughly damaging to marine life than anything he had seen in four decades of investigating coral reef degradation.”

Qui plus est, de tels dommages empêchent le plus souvent la remise des choses en l’état. C’est également le cas concernant les activités de poldérisation, dont l’expertise scientifique menée dans le cadre de la sentence arbitrale soulignait les conséquences graves, étendues et durables pour l’environnement marin :

“Ecological impacts from the construction activities affected large parts of the reefs and include permanent […] and longlasting […] effects. […] The construction activities […] will have a broader impact on the marine ecosystem in and around the South China Sea and on fisheries resources. […] For large areas of reef affected by the construction activities, recovery is unlikely, or may take decades to centuries.”

Il ressort en effet de la sentence arbitrale que depuis 2013, la Chine a pratiqué le dragage d’un certain nombre de récifs, avant d’y déverser plusieurs millions de tonnes de terre, dans le but de construire des îles artificielles :

“In summary, the record shows that since the end of 2013, China has created on top of the coral reefs approximately 12.8 million square metres of land, from millions of tons of dredged coral, rocks and sand.”

Bien que répondant à première vue pleinement au terme de pollution du milieu marin tel que défini par l’article premier de la CNUDM, les effets néfastes de la poldérisation n’ont pas toujours été bien connues. Ainsi, dans une affaire antérieure dans laquelle l’impact écologique d’une activité de poldérisation était aussi en question, le TIDM en a été réduit à des conjectures, par manque d’évaluation scientifique. Dans l’affaire relative aux travaux de poldérisation par Singapour à l’intérieur et à proximité du détroit de Johor, le TIDM a observé :

“on ne saurait exclure que, dans les circonstances particulières de l’espèce, les travaux de poldérisation puissent avoir un impact négatif sur le milieu marin […]” (Travaux de poldérisation à l’intérieur et à proximité du détroit de Johor (Malaisie c. Singapour), mesures conservatoires, ordonnance du 8 octobre 2003, TIDM Recueil 2003, p. 10).

La formulation au conditionnel témoigne de l’absence de certitude pour le tribunal de Hambourg. A l’inverse, la démonstration scientifique de la nocivité représentée par les activités de poldérisation a permis au tribunal arbitral d’affirmer le manquement de la Chine à ses obligations de protéger le milieu marin :

“Based on the compelling evidence, expert reports, and critical assessment of Chinese claims described above, the Tribunal has no doubt that China’s artificial island-building activities on the seven reefs in the Spratly Islands have caused devastating and long-lasting damage to the marine environment. The Tribunal accordingly finds that through its construction activities,China has breached its obligation under Article 192 to protect and preserve the marine environment […]”

Le silence du rapport des Etats-Unis sur la persistance du préjudice écologique résultant des activités chinoises en Mer de Chine méridionale apparaît ainsi comme une régression, par rapport à la sentence arbitrale de 2016. Il n’est jamais inutile de rappeler que la Convention des Nations unies sur le droit de la mer établit un régime complet de droit pour les océans et mers, visant toutes leurs utilisations et ressources. Elle consacre l’idée que tous les problèmes de la mer sont liés et doivent être traités comme un tout. Le rapport Limits in the Seas No. 150 poursuivait l’objectif d’apprécier la situation de la Mer de Chine méridionale quelques années après la sentence arbitrale. Il n’est pas vraiment atteint par cette étude dont l’objet est limité aux questions de limites maritimes et qui néglige l’essentiel : la Chine saccage un élément exceptionnel du patrimoine mondial.

Posté le 28 février 2022 par Andrea Binet.

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