Jurisprudence internationale

Ordonnance du Tribunal de l’Union européenne (quatrième chambre) du 30 janvier 2020, République de Lettonie c. Commission européenne (affaire T‑293/18)

Contexte

Cette affaire s’inscrit dans le cadre d’une opposition de thèses entre la Norvège et d’autres parties au traité sur le Svalbard de 1920 quant au champ d’application de ce traité. L’une des principales questions juridiques est de savoir si l’article 2, qui dispose que « [l] es navires et ressortissants de toutes les Hautes Parties Contractantes seront également admis à l’exercice du droit de pêche et de chasse dans les régions visées à l’article premier [l’archipel du Svalbard] et leurs eaux territoriales », s’applique aux espaces juridiques maritimes qui n’existaient pas en 1920, à savoir la zone économique allant jusqu’à 200 milles marins et le plateau continental.

La Lettonie est particulièrement concernée puisque le Senator a été arraisonné par la police norvégienne le 16 janvier 2017 alors qu’il capturait le crabe des neiges en violation du droit norvégien applicable dans la zone dite de protection de la pêche du Svalbard, au-delà des eaux territoriales (décret n° 1836 du 19 décembre 2014 sur l’interdiction de la capture du crabe des neiges et décret royal n° 6 du 3 juin 1977 sur la zone de protection de la pêche du Svalbard). Le Senator agissait en vertu d’un permis letton délivré sur la base de la réglementation européenne qui accorde à la Lettonie des autorisations de capture du crabe des neiges dans la zone où se trouvait précisément le Senator (Règlement (UE) 2017/127 du Conseil du 20 janvier 2017).

La condamnation du capitaine russe et de l’armateur letton a été confirmée par la Cour suprême de Norvège dans un arrêt de grande chambre rendu le 14 février 2019. Or, si, comme nous le pensons, le traité sur le Svalbard s’applique au-delà des eaux territoriales, la réglementation norvégienne applicable à l’époque des faits nous paraît contraire au traité, car elle nous semble discriminatoire (voir notre précédente note d’actualité sur ce site ainsi que notre analyse détaillée sur le sujet dans les références finales).

Procédure devant la Cour de justice de l’Union européenne

La Lettonie a invité la Commission européenne, au titre de l’article 265 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (invitation à agir dans le cadre d’un recours en carence), à prendre des mesures relatives à la défense des droits de pêche et des intérêts de l’Union européenne. Elle faisait notamment reposer sa demande sur les articles 3, § 1, (d), et 38 du TFUE, qui donnent compétence exclusive à l’Union en matière de conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche. Plus précisément, la Lettonie invitait la Commission à prendre les mesures suivantes :

1° jusqu’au 31 mars 2018, mener des négociations officielles avec la Norvège en vue d’assurer le respect des droits de pêche de l’Union dans la zone de pêche du Svalbard, de telle sorte que les navires de l’Union puissent y pratiquer la capture du crabe des neiges conformément à la réglementation européenne ;

2° au cas où ces discussions n’aboutiraient pas à l’objectif demandé d’ici le 31 mars 2018, s’engager à diligenter une procédure judiciaire internationale contre la Norvège.

La Commission européenne a fait connaître sa position par lettre du 12 mars 2018 accompagnée d’une annexe. Après avoir rappelé toutes les protestations qu’elle a pu formuler auprès de la Norvège, ainsi que les nombreuses discussions informelles ayant déjà eu lieu avec cet État, la Commission conclut qu’elle n’avait pas manqué à son obligation d’agir, mais qu’au contraire elle avait agi et continuait de le faire (§ 61 la position de la Commission). Elle ajoute qu’elle a dûment alerté les États membres sur la nécessité de prévenir leurs opérateurs des risques encourus, mais qu’en tout état de cause, c’est à l’État du pavillon qu’il revient de conseiller ses navires et d’autoriser ou non ces derniers à pêcher (§ 51 de la position de la Commission). Quant à la demande formulée par la Lettonie de porter le différend devant un tribunal international, la Commission relève quatre obstacles rendant illusoire, selon elle, la possibilité d’une telle action : a) l’absence de mécanisme de règlement des différends dans le traité de 1920 ; b) l’impossibilité de recourir aux mécanismes de règlement des différends prévus par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) compte tenu de l’objet du litige, qui ne concerne pas l’interprétation et l’application de la CNUDM mais plutôt l’interprétation et l’application du traité de 192 ; c) la difficulté à constituer un tribunal arbitral, compte tenu du probable désaccord de la Norvège à ce sujet ; d) l’impossibilité pour l’Union européenne de saisir la Cour internationale de Justice (§§ 55-58 de la position de la Commission). La Commission soulève aussi à plusieurs reprises le risque d’une détérioration des relations bilatérales que l’Union européenne entretient plus généralement avec la Norvège.

Le 10 mai 2018, la Lettonie a saisi le Tribunal de l’Union européenne d’un recours en annulation (article 263 TFUE) de la lettre du 12 mars 2018. Elle demande également au Tribunal d’ordonner à la Commission d’adopter une position qui ne soit pas source d’effets juridiques défavorables à son égard. À l’appui de son recours, la Lettonie soutient que, par sa prise de position, la Commission a violé l’article 17, § 1, du Traité sur l’Union européenne (TUE), lu conjointement avec l’article 3, § 1 (d), l’article 38 et l’article 335 du TFUE, qui imposeraient à la Commission de veiller à ce que la Norvège applique correctement les engagements auxquels elle a souscrit en vertu du traité sur le Svalbard. D’après la Lettonie, un État membre ne devrait pas se trouver dans la situation de subir des conséquences négatives (par exemple l’immobilisation d’un navire) à la suite de l’usage des droits qui lui ont été conférés par le droit de l’Union (§ 19 de l’ordonnance du Tribunal).

L’Espagne (qui bénéficie elle aussi d’autorisations de capture du crabe des neiges en vertu de la réglementation européenne) a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la Lettonie.

Selon la Commission, la requête déposée par la Lettonie est irrecevable, en particulier parce que la lettre du 12 mars 2018 n’est pas un « acte attaquable » au sens de l’article 263 du TFUE, en ce qu’elle ne produit aucun effet juridique modifiant la situation juridique de la Lettonie.

Décision du Tribunal

Le Tribunal accueille l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, selon le raisonnement suivant.

Il considère que la prise de position du 12 mars 2018 ne peut faire l’objet d’un recours en annulation que si elle constitue un « acte attaquable » au sens de l’article 263 du TFUE, c’est-à-dire si elle vise « à produire des effets de droit obligatoires » (§§ 21-22 de l’ordonnance). Il ajoute que, dans le cas spécifique où l’acte revêt un caractère négatif (un refus, comme c’est le cas en l’espèce), ce refus est un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 263 du TFUE si l’acte que l’institution refuse de prendre aurait pu être attaqué en vertu de cette disposition (§ 25).

Le Tribunal examine ces deux aspects tour à tour. Aux paragraphes 26 à 32, il commence par rechercher si la lettre et son annexe produisent des effets de droit obligatoires. Il estime que les passages qui sont purement descriptifs ne sauraient être considérés comme produisant des effets juridiques (§§ 27-30). Il reconnaît ensuite qu’au paragraphe 20 de sa prise de position, la Commission a affirmé que, « conformément à la position constante de l’UE concernant l’interprétation du traité [sur le Svalbard], les États membres qui sont des parties contractantes ont le droit de bénéficier d’un accès égal aux ressources de pêche des zones maritimes du Svalbard, y compris les espèces sédentaires telles que le crabe des neiges sur le plateau continental de l’archipel ». Le Tribunal refuse néanmoins d’y voir « une incitation à faire usage des droits de pêche accordés par la réglementation de l’Union », et ce pour deux raisons exposées au paragraphe 32 de l’ordonnance. Premièrement, au paragraphe 25 de sa position, la Commission rappelle que le règlement (UE) 2017/127 contient une note 5 en bas de page, selon laquelle « [l]a répartition des possibilités de pêche mises à la disposition de l’Union dans la zone du Svalbard est sans préjudice des droits et obligations découlant du traité de Paris de 1920 », ce qui, selon la Commission, serait une façon de rappeler qu’« une disposition du droit de l’Union ne peut avoir par elle-même des effets contraignants et/ou créer des obligations exécutoires pour les pays tiers ». Deuxièmement, la Commission aurait rappelé à plusieurs reprises aux États membres (y compris à la Lettonie) les incertitudes juridiques et pratiques entourant la pêche dans la zone du Svalbard en demandant d’informer les opérateurs nationaux envisageant de telles activités des risques encourus. En conclusion, la lettre et son annexe ne produisent pas en elles-mêmes d’effets de droit obligatoires.

Aux paragraphes 33 à 49, le Tribunal recherche ensuite si les refus exprimés par la Commission sont attaquables en ce que les actes que la Commission refuse de prendre auraient pu être attaqués. S’agissant tout d’abord de la conduite de négociation jusqu’au 31 mars 2018, la Lettonie demandait à la Commission d’adopter un document informel sur la position de l’Union et de demander au Conseil un mandat lui permettant d’ouvrir des négociations formelles au titre de l’article 218 du TFUE relatif aux accords entre l’Union et des États tiers (§ 35). D’après le Tribunal, les actes demandés par la Lettonie « ne sont pas des actes susceptibles d’avoir des effets juridiques obligatoires » (§ 39). Il ajoute que « l’adoption de tels actes n’est pas une procédure automatique, étant donné que la Commission n’est pas obligée de donner suite à toute demande faite par un État membre (…) notamment sans que la proposition ait fait l’objet d’un consensus plus large au sein du Conseil » (§ 40). Le Tribunal relève également qu’« il n’existe aucune règle écrite dans le droit de l’Union qui obligerait la Commission à régler les différends avec le Royaume de Norvège. Dans le cadre des négociations, la Commission ne peut donc pas se voir imposer une obligation de résultat, malgré son rôle de promouvoir l’intérêt général de l’Union » (§ 44). Il estime par ailleurs que son rôle de gardienne du droit de l’Union (art. 17, § 1, du TUE) n’impose pas à la Commission de s’assurer de la correcte application de ce droit par un État tiers en l’absence d’accord conclu entre l’Union et ce dernier (§ 45).

S’agissant ensuite de la demande de la Lettonie relative à l’ouverture d’une procédure judiciaire internationale contre la Norvège à partir du 1er avril 2018, le Tribunal estime que « la décision d’engager une procédure judiciaire, même si elle constitue une mesure indispensable à l’adoption d’une décision juridictionnelle susceptible de modifier la situation juridique, ne modifie pas, par elle-même, cette situation juridique » (§ 49).

En définitive, le Tribunal considère que la lettre et son annexe ne peuvent faire l’objet d’un recours en annulation en ce qu’elles ne constituent pas un acte attaquable au sens de l’article 263 du TFUE (§ 50). Le Tribunal déclare donc la requête irrecevable.

Éléments d’analyse

La décision du Tribunal de l’Union européenne du 30 janvier 2020 est décevante en ce que, se limitant à des questions de recevabilité, elle n’apporte pas de solution à l’impasse dans laquelle se trouvent les opérateurs économiques qui souhaitent capturer le crabe des neiges dans la zone du Svalbard : d’un côté, le droit de l’Union leur permet d’obtenir des permis de capture, de l’autre le droit norvégien les expose à des immobilisations et à des sanctions. Dans cette perspective, les règlements du Conseil renouvelant chaque année les autorisations de capture ne semblent avoir qu’une vocation conservatoire : ils permettent à l’Union de sauvegarder sa position en réaffirmant périodiquement l’interprétation qu’elle donne du traité sur le Svalbard (auquel elle n’est d’ailleurs pas partie), sans offrir aux opérateurs économiques une réelle possibilité de pratiquer la capture du crabe des neiges compte tenu des risques qu’ils encourent au regard du droit norvégien.

Il est cependant vraisemblable que la Norvège et l’Union poursuivent leurs négociations sur le sujet. Si celles-ci ne devaient pas aboutir, nous aimerions souligner qu’il faut relativiser le deuxième obstacle rendant illusoire, selon la Commission, la possibilité de porter le différend devant un tribunal international. En effet, l’obligation des États parties à la CNUDM de régler leurs différends en suivant les procédures qu’elle aménage aux sections 1 et 2 de la partie XV concerne « tout différend surgissant entre eux à propos de l’interprétation ou de l’application de la Convention » (articles 279, 286 et 288, § 1, de la CNUDM). Par ailleurs, aucune des différentes exceptions à cette obligation prévues à la section 3 ne nous semble applicable ici. Dès lors, comme la jurisprudence internationale nous y invite, il s’agit de rechercher quel est l’objet réel du différend, « the real issue in the case », cette question devant être appréciée « fairly » (The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China, PCA Case n° 2013-19,award on jurisdiction and admissibility, 29 October 2015, § 150. V. aussi The Republic of Mauritius v. The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, award, 18 March 2015, § 220). En l’espèce, aucune conclusion ne s’impose avec évidence car tout est une question de perspective. Un organe juridictionnel pourrait tout à fait estimer que le différend porte sur le droit applicable au plateau continental attenant au Svalbard (article 77 de la CNUDM ou traité de 1920) et en conclure que le différend porte bien sur l’application de la Convention. L’affirmation du Tribunal arbitral constitué dans l’affaire opposant les Philippines à la Chine pourrait être utilisée en ce sens : « [a] dispute concerning the interaction of the Convention with another instrument or body of law, including the question of whether rights arising under another body of law were or were not preserved by the Convention, is unequivocally a dispute concerning the interpretation and application of the Convention » (The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China, préc. § 168). Mais l’organe juridictionnel pourrait également retenir une lecture plus restrictive et estimer que le « vrai problème » qui se pose n’est pas tant celui de l’application de l’article 77 de la CNUDM que celui d’une lex specialis (le traité de 1920), par dérogation au « droit général » de la Convention qui s’applique sans difficulté à défaut de texte contraire. Autrement dit, un tribunal pourrait considérer que la question de l’application de l’article 77 ne pose pas, en soi, de « réel problème » : son application ou son éviction sera dictée par la réponse à la question, beaucoup plus épineuse, de savoir si le traité de 1920s’applique. En définitive, l’analyse de la Commission européenne nous paraît avoir un certain crédit, mais rien ne garantit qu’un organe juridictionnel adoptera une position si restrictive.

Hélène De Pooter, Maître de Conférence en Droit Public – Université de Bourgogne Franche Comté.

Liens et références utiles :

Hélène De Pooter, « De la chasse à la baleine à la capture du crabe des neiges : tensions persistantes autour de l’archipel du Svalbard », Journal du droit international (Clunet), 2019, n° 2, pp. 413-444

Ordonnance du Tribunal de l’Union européenne (quatrième chambre) du 30 janvier 2020, République de Lettonie c. Commission européenne (affaire T‑293/18)

Lettre de la Commission européenne du 12 mars 2018 (avec la position en annexe)

Traité concernant le Spitsberg, signé à Paris en 1920

Règlement (UE) 2017/127 du Conseil du 20 janvier 2017 établissant, pour 2017, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l’Union et, pour les navires de pêche de l’Union, dans certaines eaux n’appartenant pas à l’Union (JOUE L. 24/1 du 28 janvier 2017)

Règlement (UE) 2018/120 du Conseil du 23 janvier 2018 établissant, pour 2018, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l’Union et, pour les navires de pêche de l’Union, dans certaines eaux n’appartenant pas à l’Union et modifiant le règlement (UE) 2017/127 (JOUE L. 27/1 du 31 janvier 2018)

Règlement (UE) 2019/124 du Conseil du 30 janvier 2019 établissant, pour 2019, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l’Union et, pour les navires de pêche de l’Union, dans certaines eaux n’appartenant pas à l’Union (JOUE L. 29/1 du 31 janvier 2019)

Règlement (UE) 2020/123 du Conseil du 27 janvier 2020 établissant, pour 2020, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l’Union et, pour les navires de pêche de l’Union, dans certaines eaux n’appartenant pas à l’Union (JOUE L. 25/1 du 30 janvier 2020)