« La légalité des activités de soutage en haute mer : la résistance du TIDM à la juridiction rampante des états côtiers sur la liberté des activités en haute mer » ou
l’apport de l’Arrêt rendu le 10 avril 2019 par le Tribunal international du droit de la mer dans l’affaire du navire ‘Norstar’ (Panama c. Italie)
[1] à l’application et à l’interprétation de l’article 87de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982

Le Norstar, battant pavillon panaméen, qui avitaillait en gasoil des méga-yachts en mer Méditerranée, a fait l’objet d’une ordonnance de saisie par l’Italie pour des faits allégués de contrebande et de fraude fiscale et d’une saisie par les autorités espagnoles. Le différend portait non seulement sur l’ordonnance de saisie et la demande d’exécution mais encore sur la saisie elle-même et l’immobilisation du navire. La compétence pénale ou normative de l’Italie pouvait-elle être exercée en haute mer ?

Selon l’article 87 (1) de la Convention « La haute mer est ouverte à tous les états, qu’ils soient côtiers ou sans littoral. La liberté de la haute mer s’exerce dans les conditions prévues par les dispositions de la Convention et les autres règles du droit international ».

Dans cet arrêt le TIDM rappelle que la haute mer étant ouverte à tous les états, elle ne relève de la souveraineté d’un quelconque état. Sauf cas exceptionnel, aucun état ne peut exercer sa juridiction sur un navire étranger en haute mer. L’article 87 de la Convention protège ainsi la liberté de navigation des navires de l’exercice de la compétence d’exécution en haute mer par des états autres que l’état du pavillon. L’article 92 complète le régime en ajoutant que, « [l]es navires naviguent sous le pavillon d’un seul état et sont soumis … à sa juridiction exclusive en haute mer » (par. 215-218).

Déjà dans l’affaire du navire « Virginia G »[2], le TIDM avait estimé que si « le soutage de navires étrangers qui pêchent dans la zone économique exclusive est une activité qui peut être réglementée par l’état côtier, ce dernier n’a toutefois pas compétence ‘pour réglementer d’autres activités de soutage, sauf en accord avec la Convention’ »[3].

Le TIDM n’est pas le juge des mesures prises par l’Italie à l’égard des activités du Norstar sur son territoire, seulement celles en haute mer l’intéresse (par. 212). Il rappelle que, « le soutage en haute mer relève de la liberté de navigation et doit s’exercer dans les conditions définies par la Convention et les autres règles du droit international » (par. 219), laquelle liberté s’applique aussi dans la ZEE en vertu de l’article 58(1) de la Convention (par.220). étant donné qu’aucun État ne peut exercer sa juridiction sur des navires étrangers en haute mer, toute entrave physique ou matérielle à la liberté de navigation ou encore tout exercice de juridiction ou bien encore des actes à effets paralysants constituent une violation de cette liberté, à moins que cela ne soit prévu par la Convention ou d’autres traités internationaux (par. 222-224). Le principe de la juridiction exclusive de l’état du pavillon, corollaire du caractère ouvert et libre de la haute mer, « interdit non seulement l’exercice de la compétence d’exécution en haute mer par des états autres que l’État du pavillon, mais aussi l’extension de leur compétence normative aux activités licites conduites en haute mer par des navires étrangers ». Partant, constituent des violations de l’article 87 l’application des législations pénale et douanière à la haute mer ainsi que l’incrimination des activités menées par des navires étrangers (par. 225).

Le TIDM conclut, par 15 voix contre 7, que l’Italie a enfreint l’article 87(1) de la Convention (par. 469(1)) et décide d’accorder au Panama une indemnité pour la seule perte du Norstar (285.000 USD plus intérêts) (par. 469(4)), directement causée par le fait illicite de l’Italie (par. 406), les autres demandes de réparations s’élevant à un montant d’environ 52 millions étant rejetées.

Les sept juges en désaccord ont joint une opinion dissidente commune[4] à l’arrêt sur ces deux points de son dispositif. Pour eux, l’article 87(1) n’est pas applicable et par suite n’est pas susceptible d’être enfreint. Ils estiment que « [l]a majorité [des juges], en l’espèce, limite l’effet d’interdiction que l’article 87 a sur la compétence normative de l’état aux « activités licites » des navires étrangers en haute mer. Il semblerait qu’on puisse en déduire qu’il n’est pas interdit à un État autre que l’État du pavillon, conformément au droit international, d’étendre sa compétence normative aux activités illicites menées par des navires étrangers ou des personnes en haute mer » (par. 20). Ils développent alors leur argumentation en indiquant que s’ils sont d’accord avec la majorité, – « En principe, le soutage en haute mer peut être considéré comme une activité licite. En tant que telle, elle est protégée par l’article 87 (et par l’article 92) de la Convention de la compétence normative des États autres que l’état du pavillon du navire ravitailleur » (par. 29), – ils estiment par contre que l’Italie visait bien les activités du navire en haute mer, « elle ne visait pas le soutage en tant que tel » (par. 30). Ils considèrent qu’un État a le droit d’exercer sa juridiction pénale lorsqu’un élément constitutif d’une infraction alléguée s’est produit sur son territoire ou s’il y a un lien suffisant avec celui-ci. En l’espèce, le lieu de l’infraction est bien l’Italie et non la haute mer. Le navire n’était qu’un instrument utilisé tant en Italie qu’au dehors pour commettre ces infractions. Ils concluent qu’« un État peut exercer sa compétence normative en matière pénale à l’égard de la conduite en haute mer lorsque cette conduite fait partie intégrante d’une infraction qui aurait été commise sur son territoire, non pas lorsque cela est justifié ou autorisé par le droit international mais lorsque cela n’est pas interdit par le droit international […]. L’article 87 de la Convention n’énonce pas une telle interdiction ». L’Italie aurait ainsi exercé sa compétence normative en matière pénale en conformité avec le droit international (par. 36).

Le Tribunal n’a pas adhéré à cette argumentation. « L’arrêt représente une contribution attendue du Tribunal à l’interprétation et à l’application de la liberté de navigation prévue à l’article 87 de la Convention, l’un des principes fondamentaux du droit de la mer », déclare son Président[5].

L’arrêt complet sera rapporté dans l’A.D. Mer 2019, tome XXIV.

Richard MEESE

Docteur en droit. Avocat honoraire


[1] Navire « Norstar » (Panama c. Italie) arrêt, TIDM Recueil 2019. https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no.25/Judgment/A25_arret_10.04.pdf

[2] Navire « Virgina G » (Panama/Guinée-Bissau) arrêt, TIDM Recueil 2014, p. 70, par. 223.

https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no.19/judgment_published/A19_arret_140414.pdf

[3] V. Bélier remarque « L’état côtier est en droit de régir les opérations de soutage des navires de pêche [dans sa ZEE] en ce qu’elles lui sont connexes », « La jurisprudence du TIDM en matière de pêche » in « Les 20 ans du TIDM », colloque sous la dir de G. Le Floch, Pedone 2018, pp. 265-268. T. Scovazzi précise le rôle de l’article 62(4) de la Convention listant les mesures que l’Etat côtier est autorisé à prendre en matière de pêche «the Coastal State is granted the right to regulate all activities having a direct connexion to fishing. Such activities include bunkering as it allows fishing vessels to fish without interrution », « The Contribution of the Tribunal to the Progressive Development of International Law » in « La contribution du TIDM à l’état de droit : 1996-2016, Brill/Nijhoff 2018, pp. 139-140. On peut conclure que « l’activité de soutage des navires de pêche relève de la compétence de l’Etat côtier en vertu de l’article 62§4 » J-M thouvenin, « Chapitre 1 La navigation » in « Traité de droit international de la mer », sous la dir de M. Forteau et J-M thouvenin, Pedone 2017, p. 668.

[4] https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no.25/Judgment/C25_Judgment_10_04_2019_jointdissop_Fr.pdf

[5] Allocution prononcée par le Président du TIDM le 17 juin 2019 à la 29ème Réunion des Etats parties à la CNUDM, par. 13. https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/statements_of_president/paik/2019_MSP_Statement_fr.pdf